6月26日，北京市朝阳区民政局出台了《关于进一步完善城乡社会救助体系建设的实施意见》（以下简称《意见》），其中有一项措施是自7月1日起，无任何医疗保险保障的低保人员在定点医院看病时将由医院垫付50%的医疗费。该措施先在朝阳区启动试点，并预计年底前在全市推广。
新规中还规定，以原有“朝阳区特困人员扶助金”为依托，建立“困难家庭重大疾病救助金”，等待全市有关详细规定出台后，朝阳区将利用这一救助金全额资助低保边缘家庭中的无业、无社会保险、患大病、重病、慢性疾病人员参加城镇居民大病医疗统筹。据介绍，低保边缘家庭是指人均月收入在400元以下的家庭。
落到实处的救治机制
过去，朝阳区对无任何医疗保障的低保人员采取500元起付线的救助办法。也就是说，过去500元以上部分才可报销一半，而根据该区民政局局长张凤祥的解释，该规定则是取消了最低额度限定，而最高可报销额为1.2万元。
《意见》规定，朝阳区低保人员就医时应先到区属的140多家社区卫生服务中心就诊，如病情需要将由社区卫生服务中心开具转院通知书，在7家区属定点医疗机构就医，由医院垫付50%的医疗费。这7家医院包括垂杨柳医院、朝阳区中医院、朝阳区第二医院等，这些医院是由民政局根据医院的地理分布进行选择的。
今年4月，北京市民政局出台政策，规定农村低保人员就医时，可由医疗机构垫付50%医疗费，朝阳区首次将享受该政策的人群扩大到了城镇低保人员。朝阳区共有城镇低保人员1.6万余名，其中只有很少一部分是在职人员，享受医疗保险。据朝阳区副区长谢莹介绍，朝阳区将投入近3000万元，预计受益人群在6万人左右。
应该说，“看病难、看病贵”不是一天形成的，也不是某一个单一的原因造成的，它就像疑难杂症一样，必须标本兼治。既要有创新的政策支持，更要有务实的制度来保障困难群体得到及时救治的底线。卫生部发言人毛群安在接受本刊记者采访时指出，朝阳区的这个做法非常积极，值得大家继续给予关注。他说：“对于像北京以及东部地区经济条件比较好的省份，这些地方的政府应该更多地关注经济困难群体在医疗服务方面存在的经济困难，给予他们多种方式的支持。”
按老百姓的通俗理解，“垫付50%医疗费”就是“先看病，有人替你交一半的钱”。无疑，这种尝试从制度上保障社会弱势群体健康的做法，是建设和谐社会所需要。另一方面，“见死不救”的问题有着极为负面的社会影响，然而这一难题形于非常复杂的社会因素，对此制度上的解决方案却必须仰赖于筹资机制的保证。因此，北京市朝阳区政府和民政局做法的意义在于，建立了低保群众医疗救治的筹资渠道，从而将“先看病，后交钱”落到实处。
细则缘何难产？
然而，截至记者截稿，距离《意见》的出台近一个月的时间，上述举措的操作化细则却仍然没有出台。朝阳区民政局方面采访时表示，《意见》只是一个大方向的指导性意见，有关具体细则仍然在紧锣密鼓地制定中，并且在细则出台之前，不便接受对操作细节的采访，更没有给出具体的时间表。另一方面，试点医院方面表示会严格按照政策来执行，有的已经调整了收费系统，如朝阳区中医院等。
一般而言，政策的细则是措施配套和落实的关键，而本次细则的迟到是否意味着《意见》遭遇到了部分现实的阻力？对此，中国人民大学劳动人事学院社会保障系仇雨临教授进行了分析，指出了其中四大待解难题。
第一是“垫付”细节的明确。《新华字典》中对“垫付”的解释是暂时替人付钱。仇教授认为，从字面意思上看，垫付最终是要有人偿还的。那么是医院先垫付最后由相关部门及时埋单，还是相关部门先垫付给医院，医院再垫付给低保患者？抑或是最终由患者自己负担？这又和“减免”有什么相同和不同呢？此外，最终由谁来垫付，是由民政部门还是其他部门；垫付的比例和偿还的比例各是多少，是100%还是其他；既然是“暂时”垫付，偿还周期究竟定为多长时间比较适合等等，目前这些都仍然悬而未决。
且不说特困人员的费用，就是正常的医保费用，每年医院都要“挂帐”少则几十万多则上千万。那么医院垫付了以后何时由相关部门来埋单？逐年拖欠下去医院如何发展？医疗资源是有限的，如果不解决医疗事业发展的问题，危及到的将是每一个老百姓的切身利益。
第二，各方利益如何平衡。仇教授认为，政府有义务有责任保障每个公民的就医权，这一政策自然是受老百姓欢迎的政策，尤其是生活困难的低保人群。但是，这一政策不仅仅是医患之间的问题，还需要很多部门的配合，自然牵涉各种利益的相关主体——医疗救助制度是由国家和市政府布局，民政部门牵头组织实施，卫生部门进行配合。其中医疗卫生又涉及到劳动保障部门，医疗费用和药费等等又与发改委有着联系，这样一个看似简单的政策，要想方方面面都照顾周全，的确是要花费大量的时间。
从医院的角度，不管是医院的领导层还是下面的医生，在接诊低保患者的时候，恐怕都需要考虑一些问题：垫付费用由谁来偿还？偿还不了怎么办？是政府补贴还是医院自己掏钱？如果另外的50％患者也没有能力支付，是否也应该由医院垫付？
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（责任编辑：黄彬）
